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,也从不同侧面保障了司法解释的约束力以及最高法院在司法行政方面的权威。 总之,在这里我们可以看到某种三位一体的机制成为最高法院对各级地方法院和专门法院进行监督的主要操作装置:(1)作为审判活动统一规范的司法解释,(2)保障这些审判规范的效力的审判监督程序以及相应的纲纪,(3)作为日常性人事考勤的基础和标准的责任制和各种任务指标。没有这些要件的配合,最高法院基本上不能有效地对全国各级法院进行监督,也很难自上而下实施司法行政。因此,在讨论对审判监督程序、司法解释方式以及科层制管理手法等进行改革时,我们不得不把司法行政的需要以及各种功能替代物也纳入视野之中。 5、两种不同的司法积极主义 就最高法院的角色作用而言,在三位一体的监控机制中特别有必要分析的构成因素当然是司法解释,特别容易引起意见分歧的也还是司法解释。 与关于立法的“司法建议”不同,司法解释在相当程度上可以理解为一种直接的“法官造法”方式,最高法院根据审判实务的需要和具体情境,以行使司法解释权的名义创造规范甚至公民的权利义务关系,使法律和法规的成文不断细则化。在很多场合,司法解释权实际上或多或少侵蚀了立法权的领域,甚至有时难免公然越权的嫌疑。正因为法官是采取立法者的行为方式,所以他们对于解释的限度和制约条件以及推理论证的规则的关心势必有所下降。其结果,审判规范乃至法律的体系性、一贯性不得不有所削弱,而呈现出多层多样的杂糅化构成,与学说汇纂(Pandekten)式的法律解释的整合化原型相去甚远。另外,很多司法解释在相当程度上只不过是一种司法政策而已,其中更被强调的不是法理上的融通无碍以及借助原则和逻辑的和谐演绎,而是实践的绩效以及“目的-手段”式的政策性思考。最典型的实例可以举出《最高法院关于现阶段企业破产案件审理中应注意的若干问题的通知》(法发[1997]第2号),这个司法解释在有关行政法规的基础上,把劳动债权与土地抵押权的优先顺位颠倒过来,承认了在妥善安置破产企业职工这一社会政策面前的担保法理相对化。 从“司法建议”到“司法解释”,映照出的是某种司法积极主义的姿态。根据司法建议的逻辑,法院似乎只是严格遵守和应用法律,而不得自行创造规范;即使在审理个别案件的过程中发现了制度上的阙失和需求,也只能向立法机关和行政机关提出改进的建议,改还是不改并非法院所能决定。然而,各级法院始终被要求以“目的-手段”的思维方式和制度设计的视角来进行利益考量,并且直接参与关于立法的政治性交涉,这的确是不争的事实。至于司法解释,则是最高法院在一定范围内被容许直接创造规范。两者都体现了司法积极主义的倾向,但司法建议仍然保持着司法消极主义的外表形式,而司法解释则基本上抛弃了那样的外表形式,至少是对审判机关的“解释”的概念内涵和外延在实践中进行了重新解释,对司法解释的各种限制在不同程度上变得较为宽松。 从法庭规则的细节到司法审查实践的风波 司法解释涉及最高法院与最高检察院以及全国人大常委会之间的关系。现在就让我们转而从法院外部的权力结构、制度变迁以及对不同机关之间关系的调整的角度来分析最高法院的角色及其重新定义的问题。 1、审判权与检察权并列的格局及其改变 最高法院与最高检察院的地位政治是中国法制的基本特色之一,近年来随着司法改革的进展,局势变得更加微妙。在现行体制下,检察院虽然已经不再具备过去那种明显的优势,例如民事检察监督制度被废除,一般性法律监督的范围也大幅度缩小,但却并没有随之确立明显的法院优越(judicial supremacy)。35 与西欧式现代法治秩序的架构不同,中国的检察院是与法院比肩并立、分别对人民代表大会负责的。例如最高检察院与最高法院同样可以行使司法解释权,当两者的解释发生冲突时,并不是由最高法院作为司法判断的终极性机关来一锤定音,而需要由全国人大常委会以立法解释的方式解决有关矛盾。虽然各级地方检察院在按照审判监督程序进行抗辩时只能针对下一级法院的生效判决,以示对同级审判机关的尊重,似乎颇有些指向法院优越地位的意思。但最高检察院却有权对最高法院提起监督抗诉,使终极审判权本身却在某种程度上被迫相对化了。因此,以抗辩制为特征的司法改革举措难免在导致审判权抬头的同时,牵涉到检察院如何定位的问题。自1990年代末起,诉讼法学界已经有人公开对检判并列的格局提出质疑,要求确立以法院为中心的诉讼程序。36但是究竟应该如何改革,有关方面还没有达成共识。 有趣的是,这种地位政治不仅表现在体制的整体设计方面,在审判活动的技术性细节上也有所反映。按照建国以来的传统,在诉讼程序中检察院应该与法院“平起平坐”,在开庭之际检察官应该与法官“同时入庭”,以体现两院的并列和制衡。但是,1990年代后期以来的司法改革却越来越明显地倾向于按照现代法治的国际惯例提升审判权的地位。在该项改革的过程中,值得注意的是全国法庭规则“四两拨千斤”的变革效果以及权力关系改组的象征性意义。以最高法院1994年1月1日颁布实施的一个简洁的法庭规则为分水岭,此后法官从不同通道单独进入法庭;在法官入庭或者宣告判决时,检察官也必须与当事人及其他诉讼参加者等一同起立。每天重复这样的开庭光景,实际上在不断提示审判权与检察权之间力量对比的微妙变化,标志着终结两院并列时代这一深远的制度变迁的开始。 2、人大至上、行政优先以及有限司法审查论 法院与外部权力的关系中非常复杂的是最高法院和全国人大常委会(审判权与立法权)相互间如何重新定位的问题,与此相关的还有最高法院和行政法规制定机关的权限,并牵涉司法解释与行政解释之间优先顺序。 如前所述,中国没有采取三权分立的体制,法院必须对人民代表大会负责并受其监督,在制度层面表现为定期的人事任免和工作报告。37虽然最高法院实际上通过司法解释的方式在一定程度上可以创造规范,但无论是理论上还是制度设计上,法院都必须坚持代议机构至上的原则,不能对法律、地方法规进行司法审查。在这个逻辑的延长线上,产生了法院也不能对行政法规甚至制定规则和决定的抽象性行政行为进行司法审查的明文规定。另外,虽然最高法院可以对法律规范进行解释,但这种解释必须局限在与审判活动有关的范围之内,当然更谈不上对宪法文本的解释。由此可见,提升审判权地位的关键是首先把司法审查的范围扩大到抽象性行政行为,以便对行政法规和规则等进行合法性审查;继而争取最高法院有权解释宪法,以便对法律规范进行合宪性审查。近年来最高法院推动司法体制改革也正是在这两个支点上着力。 (1)司法审查的对象:从具体行政行为到抽象行政行为 当代中国的司法审查制的历史,可以追溯到1989年行政诉讼法第5条。该法规定的司法审查的最大特征是把法院的合法性审查的范围严格限定在具体行政行为,并在第11条中把作为行政诉讼对象的具体行为一一列举出来,在第12条第(2)项中明确把行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定和命令排除在受案范围之外。38因为对行政法规、规章以及具有普遍约束力的决定和命令的行政解释也不是具体的行政行为,何况所有抽象行政行为都在一定程度上带有执行法律规范并对其内容作出行政性解释的属性,所以在逻辑上法院对行政解释也不能进行审查。换言之,在这里行政解释比司法解释具有优越性,是有悖现代法治主义原则的。 最高法院在1991年发布了关于贯彻执行行政诉讼法的试行解释,不仅进一步明确了具体行政行为的边界,也开始对审判权与行政权之间的关系进行一定程度的改良。例如这个司法解释对行政诉讼法第12条第(4)项的不受理情节进行狭义解释,使行政法规,地方法规以及规则中规定的行政最终裁决的内容成为司法审查的对象。39另外,该解释还规定,关于所有权、使用权的归属的行政决定,即使具有普遍约束力,如有不服也可以提起行政诉讼。40至1993年,最高法院又以司法解释的形式明确指出,法院在审理行政案件时不适用与法律和行政法规相抵触的地方性法规。41当然,我们不会认为这就等同于容许对地方法规进行司法审查。但却不妨说,正是这个司法解释为过渡到对抽象行政行为以及地方法规进行司法审查的阶段提供了重要的契机或桥梁。 最高法院在2000年废止了关于贯彻执行行政诉讼法的试行解释,以一个新的文件取而代之。就行政诉讼法的继续形成而重新制订的这个司法解释对抽象行政行为的概念进行了进一步限制,在涉及受理范围的地方不再采取“具体性行政行为”的说法,而改用“行政行为”这样的一般性表述。42虽然该解释仍然对抽象行政行为的司法审查进行限制,但与此同时,对法律和行政法规制定机关本身的合法性监督显然有所强化,并或多或少导致对司法审查进行限制的那些制度条件的变化。 例如在1999年通过的行政复议法,在对具体行政行为进行复议的大前提之下,把一部分抽象行政行为――作为具体行政行为根据的行政部门和地方各级政府的规定(但部门规章和地方政府规章除外)――也当作行政复议的对象。复议机关对这些抽象行政行为的判断有可能成为行政诉讼的对象,这时法院是否受复议机关的判断的约束就成为重要的问题。在一定场合或许会引起对抽象行政行为进行司法审查的态势,欲罢不能。另外,司法实践中也出现了针对抽象行政行为并导致法院进行相应审查和判断的个别案例43。 尽管如此,2000年公布的立法法第90条只承认最高法院在认为行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例与宪法和法律相抵触时有权以书面方式向全国人大常委会请求审查,还是没有承认最高法院的法令审查权。 (2)司法审查的理由:从履行国际义务到行使宪法解释权 在中国加入世贸组织之后,按照自由市场的准则对国内法律和法规进行修改、补充以及废除的作业已经成为国际承诺,在审判具体的案件中对抽象行政行为进行司法审查也属于成员国的义务之一。以此为背景,“有限司法审查”44 论在中国法学界乘势而起、流布甚广,把抽象行政行为纳入法院审查的范围内的理论主张正在逐步成为通说。45在这种议论的延长线上,还出现了从限制立法权的角度提倡全面引进司法审查制或者把全国人大常委会的违宪审查与最高法院的违宪审查结合起来的各种意见。46无论如何,实行某种形态的司法审查制的必要前提是确立法院在解释法律方面的优势地位,为此,首先必须承认法院有权对宪法文本做出解释,也就是说,最高法院有充分的理由在处理私人纠纷之际根据保障基本人权的需要的进行宪法判断。 3、以选择适用权为媒介对地方法规进行司法审查的可能性 如前所述,当代中国最高法院的司法解释,迄今为止不包括宪法解释。虽然中国的宪法和法律并没有禁止法院解释宪法,但明确规定有权解释宪法的只是全国人大常委会。 全讯网五湖四海 (1)寻求审判机关解释和适用宪法的理由 为了创造审判机关解释宪法的条件,部分学者把宪法解释区分为立法性解释和司法性解释这两种类型,主张把司法性宪法解释权授予最高法院,甚至还有人主张应该使最高法院成为唯一的宪法解释机构47。 最高法院自身也试图争取扩大司法解释的权限范围以适应日常性审判工作以及司法体制改革的需要。2001年8月13日发布的关于齐玉苓案的司法解释(法释[2001]第25号)虽然不能简单地等同于宪法解释,有关机构和人士也再三强调最高法院并无越权行为,但承认关于教育权的宪法条文可以作为民事案件的审判规范适用于私人关系的司法解释的确属于一种宪法性判断,并为法院借助法律规范的选择适用权进行法令审查以及司法性宪法解释打开了制度通道。 (2)有限司法审查在地方的尝试和波及效果 在2001年第25号司法解释发布之后,全国各地出现了一些宪法性诉讼以及各级地方法院进行司法审查的尝试。48其中影响最大的是河南省洛阳市中级法院李慧娟法官做出关于地方性法规因违反全国性法律而无效的判断后受到撤销审判长职务和剥夺法官资格的严厉处分的事件。49李慧娟法官不服处分,直接向最高法院提出申诉。为此,最高法院行政庭庭长孔祥俊法官发表了以下见解: “立法法以及其他有关法律规定不同法律规范的效力等级及选择优先适用的法律规范的规则的目的和功能,就是交给了执行机关自行解决规范冲突的钥匙,赋予直接的选择适用权。……法院在不一致或者相冲突的法律规范之间作出选择时,能否直接说明选择适用的理由,如下位法某某规定与上位法某某规定相抵触,甚至说明与上位法相抵触的下位法的规定当然无效?从裁判应当说理的角度而言,如果法院在不一致或者相冲突的法律规范之间进行了取舍,当然应当在裁判理由中阐明取舍的原因和依据。但是,由于各地司法环境差异较大,一些法院因在裁判文书中评判下位法(如地方性法规)与上位法的抵触而受到责难,或者其自身因担心受到责难而不敢在裁判文书中进行选择适用的评价,致使说理不充分或者未予说理。这些问题实际上都不属于是否应该在裁判理由中作出评价问题,而是司法环境的外部影响问题。出于保护法官的需要,可以不要求不适用下位法的裁判文书必须作出如此直言不讳的说理。同样,法官为自我保护的需要,在裁判理由的措辞中应当审慎,尽量避免使用诸如与上位法抵触的下位法规定无效之类的刺激性较强的字眼。随着法治水平的提高和司法环境的改善,相信这种问题会逐步得到解决”。50 特别值得注意的是,孔祥俊法官在这篇文章中提出了如下两个观点。第一个观点,法官虽然必须服从法律规范,但这种服从应该是“有思考的服从”,而不是盲目的服从。不言而喻,法官行使选择适用权就是“有思考的服从”的具体表现。另一个观点,按照立法法的规定,法官理所当然可以在一定程度上拥有认识和解决法律规范冲突的权限,但在作出法规抵触的判断之前必须尽量进行合法化解释。从这样的观点可以推论:关于具体案件的法律判断必须从法律体系整体中寻找根据,而维持法律体系整体的统一性、整合性正是法官的使命,所以法官不能不享有对各种法律规范进行审查和解释的权利。另外,地方法院的法官们也以李慧娟事件为契机,提出了改革司法体制的要求,并开始探讨在审判中处理规范冲突的方法和程序51。 (3)在司法审查与立法审查之间徘徊的公共选择 最高法院处理李慧娟法官的申诉时所采取的立场是承认法律规范的选择适用权,并支持李慧娟法官的判决主旨。这一立场以“关于河南省汝阳县种子公司与河南省伊川县种子公司玉米代繁合同纠纷一案请示的答复”(2004年3月30日发布)的形式作了明确的阐述。此后,河南省人大常委会制定了“河南省《中华人民共和国种子法》实施办法”,同时废除了与种子法相冲突的农产品种子管理条例;洛阳市中级法院也撤销处分决定,向李慧娟法官发出了复职通知书52。有理由指望今后的司法体制改革将以法规选择适用权为媒介或者杠杆,逐步赋予法院在确定准据规范的同时对有关规范的合法性、合宪性进行审查的权限。 但是,全国人大常委会在2004年5月设立法规审查备案室的消息表明,中国的国家权力机关将继续坚持立法机关对合宪性、合法性进行自我审查的既定方针,近期内(至少是在第二次法院五年改革纲要所涵盖的2005-2010年这段期间内)司法审查的射程仍然不太可能涵盖全国性的法律和行政法规。 司法改革必须突破体制的瓶颈 按照1999年颁布实施的“人民法院五年改革纲要”的规划,纲要中提出的39项任务应该在2003年底以前完成,总结经验有关经验之后立即进入司法改革的第二阶段,推动法院体制的全面转型。2003年12月召开的全国高级法院院长会议传出的消息以及各地法院的报告向社会宣告:前述五年改革纲要的各项目标已经基本实现。53但是,酝酿了两年多的第二次五年改革纲要,却迟迟没有出台。延宕和忧郁的原因并不难理解,这就是法院改革已经遭遇现行司法体制的障碍,如果不改造权力结构,法院改革的方向、步骤和具体内容就很难确定。 虽然在2003年第10届全国人大第1次会议期间已经提出了关于设置司法改革委员会的两个代表议案,后来还为此召开了高层特别会议,但“只听楼梯响,未见人下来”;虽然最高法院、最高检察院以及司法部分别组织了司法体制改革研究小组并各自草拟建议方案,54但这些方案的全文尚未公开发表;虽然其中有些举措已经开始付诸实行,但基本上都是从技术上完备现行制度,并没有发生重大的结构性变化。 在有关司法改革的新近报道中,值得特别关注的是最高法院提出的初步方案,以“司法权力的地方化、审判活动的行政化、法官职业的大众化”来概括现行司法体制的弊病,为解决这样的“三化”问题,提出了八大改革任务。例如通过建筑地方法院系统与全国性法院系统的审判权双重结构、另行划拨司法经费、收回委托高级法院行使的死刑复核权等举措克服司法的地方保护主义偏向;通过导入法官身份保障制加强司法独立,并研究职业法律家一元化的可行性;改革审判监督制度和再审程序;成立少年法院;等等。这些改革任务的确都具有重大的现实意义。但是,如果不对立法权、审判权以及行政权的关系进行较彻底的改组,上述举措能否贯彻到底、能否引发预期效果,还是难免令人生疑。在这个意义上可以说,最高法院是否有权进行宪法解释并把司法审查的范围扩大到抽象行政行为乃至法律和法规,就是今后司法改革能否突破瓶颈、进入新阶段的一块试金石。 毋庸讳言,司法体制改革的确是一个敏感的政治问题。但是,如果不承认最高法院适当发挥积极的政治功能,司法体制改革难免胎死腹中或者夭折的命运。这并不是说审判权必须介入政治性决策,更不意味着把“司法政治化、政治司法化”作为法院发展的方向,而仅仅强调法院、特别是最高法院在审理具体案件的过程中有可能及时洞察某些少数意见将转变为多数意见的社会趋势,从而可以提前在制度框架中表达这种少数意见、促进对少数意见的政治认知、使公共决策更加明智而富有弹性,避免多数派的专制和僵化以及代议机构因讨价还价的妥协而造成的盲点。 实际上,这样的政治功能与法院的现有职权定义并不矛盾。一般而言,审判机关的作用包括两个基本方面,即解决私人之间过去发生的纠纷和指导私人之间未来的行为。后一个方面的作用涉及权利以及法律规范的宣告和创造,需要进行政治性判断。正因为法院在一定程度上可以使法律规范继续形成和完备甚至导致新权利、新政策的诞生,所以围绕审判的社会互动才有意义,司法参与才成为公共课题。中国社会依然处在转型的历史性巨变之中,但依法治国已经成为共识和国政方针――在这样的状况下同时强调变法与守法的结果,只能是大幅度增强最高法院在政治生活中的权威和功能。 (2005年3月21日初稿,载《清华法学》第7辑) 注释: 1 《宪法》第127条第1款、《人民法院组织法》第30条第1款。 2 以《宪法》第129条、《人民检察院组织法》第18条为根据。 3 关于在现代法治中确立审判权的优越地位的意义,高柳贤三著《司法权的优位――理论和实践》(东京, 有斐阁,1958年改定版)中进行了详尽的评述。 4 《宪法》第135条。 5 《宪法》第126条。 6 《宪法》第128条。 7 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条第(6)项 乐天堂fun88。在理论上,人大对法院的监 督功能不涉及具体案件的纠正,参阅蒋惠岭:《论权力机关对法院的监督》,载《人民司法》,1995(10)、 蔡定剑:《中国人民代表大会制度》,373页,北京,法律出版社,1996。 8 见最高人民法院《关于人民法院接受人民代表大会及其常务委员会监督的若干意见》(法发[1998]第26号)。 9 对于个案监督,法学界的意见分歧很大。参阅王凡:《浅议地方人大的个案监督》,载《现代法学》,1998年第1期;王晨光:《论法院依法独立审判权和人大对法院个案监督权的冲突及其调整机制》,载《法学》,1999年第1期;谢鹏程:《人大的个案监督权如何定位》,载《法学》,1999(9);“人大怎么监督司法”特集,《法制日报》,1999-10-20。 10 《人民法院组织法》,第30条第2款。 11 关于最高法院监督权的概念内容,Cf. Susan Finder,"The Supreme People's Court of the People's Republic of China",in Journal of Chinese Law Vol.7 (1993) pp.163~164. 监督既是权力,也是责任,所以在中国曾经出现过1200名公民以最高法院对下级法院监督不力为由提起损害赔偿诉讼这样极其离奇的案件,详见报道《1200人为何“错告”最高人民法院?》,载《瞭望东方周刊》,2004年6月2日号。 12 准确的表述是“双重领导,地方为主”。自1988年底开始,最高法院一直试图推动以加强上级法院权限为宗旨的改革实验,但迄今为止基本格局并没有改变。参阅郭纪胜:《法院管理概论》,154~155页、217页以下,北京,人民法院出版社,1992;王利明:《司法改革研究》,169页以下,北京,法律出版社,2001,修订本;蒋惠岭:《司法权力地方化之利弊与改革》,载《人民司法》,1998(2);王旭:《论司法权的中央化》,载《战略与管理》,2001(5)。其中因地方财政困难而采取的承认诉讼费用留成的权宜之计,虽然造成了许多负面影响,但却在一定程度上改变了原有的法院经费制度,增强了法院系统的独立性和内部联系。有关问题和相应的改革举措,参阅沈德咏:《应建立与市场经济相适应的法院体制》,载《人民法院报》,1994-6-6;最高人民法院:《关于集中部分诉讼费用具体解缴事项的通知》,1996-9-6;《人民法院诉讼费用管理办法》(财公字[1999]第406号);《人民法院诉讼费征收办法》(法发[1999]第21号)等。 13 关于日本最高法院事务总局通过人事和财务保障审判系统的集权性和统一性,参阅汪振林:《法官的“顶头上司”--日本最高法院事务总局研究》,收左卫民编:《最高法院研究》,195页以下,北京,法律出版社,2004;野村二郎:《最高裁判所――司法中枢的内侧》,东京,讲谈社,1987年。对这种状况的批评以及改革设想,参阅座谈会“最高裁判所的机构改革”,载《法律人》,第72号(1954年);三月章:《最高裁判所论议的焦点》,收《民事诉讼法研究》,第4卷,东京,有斐阁,1967年;田英夫:《最高裁判所论――初步的研究》,东京,日本评论社,1971年。 14 参见《2004司法改革前瞻:让司法机关不再制造民怨》,载《法律与生活》,2004(1)。 15 《人民法院组织法》第12条第4款、《刑事诉讼法》第22条、《民事诉讼法》第21条、《行政诉讼法》第16条。 16 《人民法院组织法》第14条第2款、《刑事诉讼法》第205条第2款、《民事诉讼法》第177条第2款。 17 《人民法院组织法》第32条规定了以上四项职能活动,另外参见《人民检察院组织法》第18条。 18 《人民法院组织法》第13条、《刑事诉讼法》第199条。 19 《宪法》第127条第2款、《人民法院组织法》第17条第2款和第30条第2款。 20 《人民法院组织法》第33条、《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》第2条。关于上述职能 活动的细节,参阅傅郁林:《论最高法院的职能》,载《中外法学》,2003(5)。 21 自唐代以来确立的一项很重要的中国式审判制度是,根据案件的重要性提升行使决定权的级别,大案要 案必须不等上诉自动在不同审级进行多次开庭,上级机构对该案的事实认定和法律适用进行全面审理。这样的做法被日本东洋法制史学者滋贺秀三教授表述为“必要覆审制(the obligatory review system)”。概念内容的定义,见滋贺秀三:《清代中国的法与审判》,23~24页,东京,创文社,1984。 22 据日本的中国法研究者铃木贤教授的调查报告,台湾地区“最高法院”在2001年受理案件1万3000件, 加上前年度未审结的案件1万余件,共有2万3000余件需要处理;终极审判结构除最高法院外,还有最高行政法院以及公务员惩戒委员会,三者拥有的法官人数合计100余人。铃木贤:《台湾的法律人制度》,收广渡清吾编:《法律人的比较法社会学》,228页,东京大学出版会,2003。 23 最高人民法院现任法官的精确人数没有公布。根据1988年的统计,中国最高法院的总人数是750余名,其中具有法官资格的有300余名(据《人民法院年鉴》1988年卷934页)。受上层人员编制所限,这十六年间的变化幅度不至于太大。到2003年底为止,最高法院院长和副院长(均为大法官)的人数是10位,审判机构的庭长有8位,但加上立案和执行等业务部门的负责人则为11位,因此真正行使终极判断权的最高法院法官的人数当在20余位左右,理论上平均每人每年审结大约170余件案件,与日本的状况颇类似。但值得留意的是,上述中国大法官的主要职能并不是审理具体案件。作为参照物,我们不妨比较一下其他国家最高法院或者联邦控诉法院审判案件的数据。德国联邦法官495人(其中一般法审判系统249人、行政法审判部门64人、财政法审判部门60人、劳动法审判系统32人、社会法审判系统46人),在1999年共审理除刑事诉讼外的上告审案件16047件(其中一般民事案件5685件、行政案件3001件、财政案件3179件、劳动案件1932件、社会保障案件2250件)。美国联邦最高法院法官9人、联邦控诉法院法官153人,在1997年审理控诉审案件为刑事10521件、民事35414件。据广渡清吾编:《法律人的比较法社会学》,416页、422~423页。日本最高裁判所由法官15人、具有法官资格的调查官30余人、司法研修所教官40余人、事务总局官员50余人、法务省等行政机关排遣官员114人以及职员700余人组成,总计有上千人的规模;每年由大小合议庭审理的上告案件为2000-3000件,平均每个最高裁法官每年审结的案件数是150件。据野村二郎:《最高裁判所――司法中枢的内侧》,11~15页;六本佳平:《日本的法与社会》,191页,东京,有斐阁,2004。 24 关于“司法建议”的概念、类型以及基本制度设计,参阅吉林省四平市中级人民法院编:《审判管理 操作规范》,407~413页,北京,人民法院出版社,1995。 25 肖扬:《为完善社会主义市场经济体制提供有力的法律和司法保障》,载《人民日报》,2003-11-20 沙巴体育官网。 26 详见江华:《关于人民法院在人、财、物方面的严重困难情况的报告》(1983年6月30日),收《江华司法文集》,305~312页,北京,人民法院出版社,1989。 27 据《人民法院年鉴》,1988年卷,935页,1991年卷402页。 28 最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》(2004年12月16日发布)推行的结果,很可能将使人民陪审员的性质更远离陪审制或者参审制的原型而更接近非专业化的“准法官”或者“治安绅士(Justice of the Peace)”,等于基层法官队伍的变相扩编。 29 有关看法参见国家法官学院编:《法院立案工作及改革探索》,264页,北京,中国政法大学出版社,2000。 30 语出陈旭《审判管理与司法的现代化》,收《司法审判动态与研究》,第1卷第1辑,133页,北京,法律出版社,2001。 31 最高人民法院《关于地方各级人民法院不应制作司法解释性文件的批复》(1987年3月31日颁布)。 32 据最高人民法院《关于司法解释工作的若干规定》(1997年6月23日颁布)第3条、第4条、第8条、第11条。 33 同上,第16条。 34 均收于最高人民法院办公厅编:《中华人民共和国法官守则》,北京,人民法院出版社,2000。 35 参阅雷铣、张培田:《新中国检察审判制度演进研究》,第3章,北京,中国检察出版社,1995;张雪 妲:《有关检察机关职权的争议》,收刘立宪、张智辉主编:《司法改革热点问题》,194~209页,北京,中国人民公安大学出版社,2000年;雍自涛等:《民事检察监督制度的理论与实践》,收沈德咏、曹建明主编:《中国审判监督改革研究》,118页以下,北京,人民法院出版社,2002年。 36 崔敏:《论司法权力的合理配置――兼谈检察制度改革的构想》,信春鹰、李林主编:《依法治国与司法改革》,371~372页、379~382页,北京,中国法制出版社,1999。 37 最高法院向全国人大年度工作报告的制度化过程以及正反两方面的影响,参见左卫民、冯军:《寻求规范与技术的合理性――最高法院与全国人大的关系研究》,收左卫民编:《最高法院研究》,211页以下。 38 关于中国独特的司法审查概念以及有关制度的详细分析,参见罗豪才、王天成:《中国的司法审查制度》,载《中外法学》,1991(6);罗豪才主编:《中国司法审查制度》,北京,北京大学出版社,1993。 39 最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》(法行发[1991]第19号)第3条。 40 同上,第7条。但在实践中,法院“不予受理”和当事人在社会压力下“撤诉”的现象却屡见不鲜。 41 最高人民法院《关于人民法院审理行政案件对地方性法规的规定与法律和行政法规规定不一致的,应当 执行法律和行政法规的复函》(法函[1993]第16号)。 42 参见最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[2000]第8号)。关于前后这两个解释的差异,参阅最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判参考》,第1辑,84~138页的条文对照表,北京,法律出版社,2000。 43 例如1999年末发生的刘燕文诉讼案件,被认为是对抽象性行政行为的司法审查悄然开门的典型实例。参阅沈岿:《制度变迁与法官的规则选择――立足刘燕文案的初步探索》,载《北大法律评论》,第3卷第2辑,159~203页,北京,法律出版社,2000。 44 关于“有限司法审查”存在不同的表述。综合各种观点,这一概念可以从以下四层含意上进行界定:(1)法院只对行政法规、地方性法规以及各种不同类型的规章行使司法审查权,法律不在范围之内;(2)对违法性的判断仅限与法律相抵触的个别条款,不及于有关法规或规章的整体;(3)有关审查和判断的效力仅限个别案件,不及于其他案件、其他法院;(4)法院的审查和判断不具有终局性,当事者和制定机关如有不服可以向全国人大常委会请求最后裁定。 45 参阅曹建明:《加入WTO对中国司法工作的影响及思考》,载《法学》,2001(6);甘文:《WTO与司法审查的范围》,载《人民法院报》,2001-7-22;孔祥俊:《WTO法律的国内适用》,第5章第4节“我国对司法审查的承诺”,北京,人民法院出版社,2002;傅思明:《中国司法审查制度》,北京,中国民主法制出版社,2002。 46 例如王磊:《试论我国的宪法解释机构》,载《中外法学》,1993(6);王磊:《宪法的司法化》,北京,中国政法大学出版社,2000;包万超:《完善我国违宪审查制度的另一种思路》,载《法学》,1998(4)。 47 有关议论不妨参阅王磊:《宪法的司法化》,139~146页。 48 例如关于